国家开发银行住宅评审局局长况澜在研讨会上介绍开发性金融支持棚改的做法与成效。

    棚户区改造是中国公共住房制度的重要组成部分。从国际视角看，各国基本都建立了符合自身国情的公共住房制度。公共住房是指政府直接或间接以公共财政资金来投资或补助的住房，用于帮助特定对象解决基本居住问题。

    城市棚户区定义

    我国保障性安居工程包括三类。第一类是保障性住房建设，第二类是棚户区改造，第三类是农村危房改造和游牧民定居工程。其中，城市棚户区（危旧房）是指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。（2012年住建部等7部委《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保〔2012〕190号 ））

    棚户区改造的重要意义

    棚户区改造是重大的民生工程、改革工程、发展工程，是改善民生的硬任务，有利于拉动投资、促进消费，是以人为核心的新型城镇化的重要内容。

    改善民生、促进社会公平。棚户区改造既改善了居民住房条件，同时也促进社会财富合理调节，缩小了贫富差距，促进了社会公平。

    拉动投资、促进消费。2015~2017连续三年，棚改年度开工量均在600万套以上，当年完成投资额均在万亿以上，有效发挥稳投资作用。同时，居民住房条件改善后，消费能力增强，有效拉动了消费需求。

    提升城市品质、推进新型城镇化发展。棚改促进了城市空间资源的合理规划，有效改善了城市面貌，为城市发展打下良好基础。同时，棚改还提高了城市配套基础设施水平，增强了城市承载力，进一步吸引各类生产要素集聚，促进当地产业升级和经济转型，推进新型城镇化发展。

    棚户区改造的政策背景

    党中央国务院始终高度重视棚户区改造工作，特别是2014年以来，密集出台多项支持政策，明确全国棚改任务，扎实推进棚改工作，帮助困难群众圆安居梦。

    随着住房商品化、社会化、市场化改革的深化，我国已初步形成市场机制和政府保障相结合的住房政策框架，及多层次的住房保障政策体系，形成了具有中国特色的公共住房制度。上世纪90年代住房制度开始改革以来，人民群众住房条件大为改观，但在一些城市还存在着保障不足的现象。

    棚户区改造旨在解决中国城镇化进程中出现的中低收入居民住房保障问题，有利于破解城市二元结构、提高城镇化质量，是体现以人民为中心的发展思想的重大民生工程。

    2014年，中央城镇化工作会议提出，到2020年要解决“三个一亿人” 的居住问题。

    2015年，国务院37号文提出制定城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设三年计划，2015—2017年改造各类棚户区1800万套。

    2016年，《2016年政府工作报告》中指出，“十三五”期间，将完成城镇棚户区住房改造2000万套。

    2017年，国务院常务会议确定，实施2018-2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。

    党中央国务院对开发性金融支持棚户区改造提出了要求。在《国务院关于加快棚户区改造工作的意见（国发〔2013〕25号）》《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发〔2014〕36号）》《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发〔2015〕37号）》等文件中指出，对棚户区改造工作加大信贷支持，进一步发挥开发性金融作用，由国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。

    当前棚户区改造项目支持范围

    老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区改造项目（当前重点）。

    棚改项目红线范围内配套基础设施建设；棚改红线范围外基础设施建设需要满足“同步规划、同步报批、同步建设、同步交付使用”要求，且与棚改项目直接相关；棚户区改造片区内的非住宅类建筑内容，包括面积较小、零星分布、与住宅区穿插交织、难以分割等非住宅类建筑。

    棚户区改造项目资金来源

    财政补贴、银行贷款为棚户区改造项目主要资金来源。

    财政支持政策。一是中央专项基金：中央财政安排城镇保障性安居工程专项资金（专项转移支付资金），其中部分用于支持城市棚户区改造。二是地方财政投入：按照“省级负总责任、市县抓落实”的原则，地方各级政府在财政预算安排中将棚户区改造放在优先位置，加大财政性资金投入。三是税费优惠政策:对棚户区改造安置住房，落实建设、经营等环节税收优惠政策，免收部分行政事业性收费和政府型基金。四是专项债券：通过发行政府专项债券方式筹集棚改资金。

    银行信贷政策。以开行为主力银行的棚改项目银行贷款期限最长可达25年，利率视项目情况适当下浮，由国家安排一定的优惠政策贷款资金。

    棚户区改造安置方式

    货币化安置方式。货币化安置方式包括政府组织棚户区居民自主购买存量房源、棚户区改造实施主体统一购买存量房源和直接货币补偿安置三种方式。

    新建安置方式。新建安置方式考虑实际拆迁面积、群众意愿，以及同地区、同类型项目的实际容积率情况，合理分析具体棚户区改造项目拆迁安置比，审慎确定拆迁安置户型面积。

    棚户区改造各方职责

    各级地方政府。一是住建部门：项目纳入国家棚改计划；执行棚改安置政策；监督棚改项目具体实施，开展具体涉及棚改的行政管理工作等。二是财政部门：制定与棚改相关的政府购买服务或PPP管理办法；资金监督管理等。三是发改部门：项目立项及审批；配套基础设施的选定、行政管理等。

    四是其他部门：涉及国土、环保、税务、银监、人行等部门，在职责范围内协调配合，各负其责；

    棚改实施主体（借款企业）。向开行提出贷款申请，提供相关文件资料；在政府监督管理下，实施棚改项目；逐年归还贷款本息给开发银行。研究完善融资政策；提供资金支持和各类金融服务等。

    棚户区改造融资模式的发展历程

    2005年，国家开发银行作为唯一的金融机构向辽宁发放首笔棚改贷款，正式启动棚改业务。此后，开行积极探索“政府主导、市场运作、金融支持”模式，不断加大支持力度。

    2005-2014年，为融资平台模式。由于棚户区改造具有较强的民生属性和公益属性，初始阶段，私有化企业往往不愿进入这一领域，存在一定“市场失灵”。因此，2015年前，主要由地方政府出资成立市场化运作的国有企业（融资平台）负责棚户区改造与安置房建设，并由融资平台向银行申请贷款，地方政府与融资平台签订协议，约定还款资金来源、金额以及付款计划。

    2015年-2018年，为政府购买、公私合营。 随着棚户区改造的持续推进，更多社会资本参与到棚改融资建设和管理运营中来，主要采取政府购买（Government Procurement)和公私合营方式（Public Private Partnership）,由市场化企业与政府签订政府购买协议或PPP协议获取稳定政府付费资金，以协议为基础向金融机构贷款。在此阶段，开行充分发挥开发性金融对棚户区改造的“供血”作用，成为棚改领域的绝对主力银行。

    2018年至今，为安置房销售、公司融资等市场化模式。随着社会资本在棚户区改造领域的参与度不断提高，开行逐步探索安置房销售、公司融资等纯市场化模式，依靠项目收入与公司综合现金流覆盖棚户区改造成本，通过模式创新持续加强对棚户区改造的融资支持。

    开发银行支持棚户区改造的主要融资模式

    一是融资平台贷款模式。三统一模式（2005-2014年），指地方政府与其下属融资平台签订委托代建协议（或差额补足协议），并由融资平台向开行申请棚改贷款的模式。借款人：不同层级政府的地方融资平台。还款来源：主要来源于各级地方政府与融资平台签订的委托代建协议（或差额补足协议）中约定地方政府逐年支付给融资平台的委托代建资金（或差额补足资金）。信用结构：主要以《委托代建协议》或《差额补足协议》项下应收账款进行质押。

    二是政府购买服务模式（2015年试点，2016年起全面实施）。指棚改项目由地方主管部门，按照政府购买服务制度，履行完整、合规、有效的政府购买服务手续，由承接棚改的主体（棚改企业）实施，采用政府向承接主体购买基本住房保障服务的模式运作。承接主体主要依托政府购买服务资金回收投资成本和获取合理收益，开行对承接主体提供贷款。借款人：项目借款人为承接政府购买棚改服务的主体，应为已建立现代企业制度的市场化企业。还款来源：主要为政府购买服务合同约定的购买服务资金。信用结构：主要以借款人与政府签订的政府购买棚改服务合同项下权益进行应收账款质押。

   三是PPP模式。指棚改项目由地方主管部门，按照PPP管理制度，履行完整、合规、有效的PPP操作手续，由社会资本（或社会资本独自或与政府共同成立的项目公司）参与棚户区改造项目实施，社会资本通过项目自身收益及政府约定的财政补贴回收投资成本和获取合理收益，开行向实施主体提供贷款支持。

   四是安置房销售模式。指开行贷款用于棚改安置房建设，企业以安置房销售收入作为还款来源的融资模式

   五是公司融资模式。指还款资金来源于公司经营性现金流，而非棚改项目产生的现金流的融资模式。推动融资平台市场化转型，通过资源整合等方式将存量资源注入企业，增强企业自身“造血”能力，以实现企业层面综合现金流自身平衡。

   除中长期贷款支持外，开行还采用银团贷款、信贷资产证券化、企业债等金融产品支持棚改建设。

    开发银行支持棚户区改造的成效

    开发银行支持棚户区改造的四个阶段。2005年—2006年，模式探索、业务起步。2007年—2010年，制度制定、稳步推进。2011年—2013年，复制推广、迅速发展。2014年至今，成立住宅金融事业部，专业化、精细化运作，促进可持续发展，开发银行支持棚户区改造成效显著。作为棚改融资的主力银行，开发银行始终认真贯彻党中央、国务院关于棚改工作各项决策部署，持续加大棚改支持力度，不断取得新进展。截至2018年末，开发银行累计发放棚改贷款41055亿元，贷款余额30398亿元,连年实现快速增长，总计帮助超过2300万户居民“出棚进楼”。重点支持中西部、东北等困难地区棚改项目，贷款余额近2万亿元，余额占比约65%。

    开发银行支持棚户区改造的经验。深化银证合作，坚持规划先行。创新融资模式，把握支持重点。加大信贷投放，降低融资成本。严格贷款投向，严控信贷风险。

    开发银行支持棚户区改造经典案例

    案例一：辽宁全省棚户区改造项目。2005年辽宁全省棚改项目，是金融支持棚改的起源和开端。开发银行研究提出“政府主导、市场运作、金融支持”模式，仅用21个月就将全省14个城市约120万户棚户区居民从低矮、破败的棚户房迁入宽敞明亮的新楼房。

    案例二：内蒙古包头北梁棚户区改造项目。包头北梁棚改项目是全国最大的集中连片城市棚户区之一。开行以“建设、购买双管齐下，软硬、债贷协同联动”的创新金融模式，一揽子解决资金难题，实现了和谐棚改、平衡棚改、增效棚改、宜业棚改，创造了令人瞩目的“北梁速度”。支持新建安置房288万平米，惠及5.3万户、10.9万人。

    案例三：黑龙江采煤沉陷区棚改项目。黑龙江采煤沉陷棚户区主要存在于鸡西、双鸭山、鹤岗、七台河等“四煤城”。这里共有居民14.05万户，采空区上的房屋下陷、灌水，居民生活环境恶劣，甚至安全得不到保障。开行坚决贯彻李克强总理“不能让群众睡在火山口上”的指示，贷款150亿元，一举解决了采煤沉陷区顽疾。